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O MUNICÍPIO E A PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA
- CONSELHOS MUNICIPAIS –
Luiz Antonio Miguel Ferreira1
- Introdução. 02. Municipalização. 03. Participação comunitária.
- A implantação dos conselhos municipais. 05. Conselho de direitos da
criança e do adolescente. 06. Considerações finais. - INTRODUÇÃO.
A atual Constituição consagrou uma nova relação entre o Estado
(Município) e a comunidade, com o aprimoramento da democracia, que passou
a ser participativa e não apenas representativa. O artigo 1º, parágrafo único da Constituição Federal, traduz esta relação inovadora, estabelecendo:
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
Como decorrência deste modelo, a participação da população, por meio de organizações, associações ou através de Conselhos, é sentida na formulação das políticas públicas como também no controle das ações governamentais,
refletindo o exercício direto do poder pelo povo.
Em outros dispositivos, a Constituição reafirma este poder estabelecido
no artigo 1º da CF., declarando expressamente a responsabilidade da
comunidade (sociedade) quanto aos diretos estabelecidos. A título de exemplo,
podem ser citados os seguintes artigos:
Com relação à saúde, estabelece a Constituição:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de
acordo com as seguintes diretrizes:
I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II – atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III – participação da comunidade.
1
Promotor de Justiça Coordenador da Área de Educação do Centro de Apoio Operacional das
Promotorias de Justiça Cível do Ministério Público do Estado de São Paulo. Mestre em educação.
Abril/2011.
2
Quanto à assistência social, envolvendo a política social na área da
saúde, educação e assistência, o legislador Constituinte institui entre as
diretrizes a serem obedecidas, a seguinte:
Art. 204 … As ações governamentais na área da assistência social serão
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no artigo
195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I – descentralização político administrativa, cabendo a coordenação e as
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos
programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e
de assistência social.
II – participação da população, por meio de organizações
representativas na formulação das políticas e no controle das ações em todos os
níveis.
Na educação, reforça a necessidade da participação da sociedade, pois
assim está consignado na Constituição:
Art. 205 – A educação, direito de todos e dever do Estado e da família,
será promovida com a colaboração da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho.
Quando trata da criança e do adolescente o legislador aponta a
sociedade como uma das responsáveis pela efetivação dos direitos
fundamentais. Reza o artigo 227 da C. Federal:
Art. 227 – É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à
criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao
respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a
salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração violência,
crueldade e opressão.
Constata-se da interpretação dos citados dispositivos, que o Estado, a
família e a comunidade (sociedade), são parceiros necessários na promoção do
bem de todos, que é um dos objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil (art. 3º da CF).
Este novo modelo está assentado em dois fundamentos básicos, que são:
a) municipalização – descentralização
b) a participação comunitária.
3
- MUNICIPALIZAÇÃO.
A Constituição Federal reconheceu a importância do Município como a
base do sistema Federativo “rompendo com séculos de tradição centralizadora e
autoritária, herança trágica do passado colonial. As duas décadas de regime
autoritário só fizeram fortalecer essa tendência, que vem do fundo de nossa formação”.2
Como resultado dessa nova política, a Constituição afastou o Governo
federal do exercício das funções específicas do Governo municipal, que ganhou
a importância que merece dentro do sistema federativo em face da
descentralização político-administrativa, ampliando-se sua autonomia, já que
“deliberam e executam tudo quanto respeite ao interesse local, sem consulta ou
aprovação do governo federal ou estadual. Decidem da conveniência ou inconveniência
de todas as medidas de seu interesse; entendem-se diretamente com todos os Poderes da
República e do Estado, sem dependência hierárquica3. Diante dessa nova postura, o
município é considerado uma entidade político- administrativa e não mais uma
entidade meramente administrativa.
A descentralização político-administrativa com a municipalização das
ações prescritas na Constituição deve ser devidamente compreendida, sob pena
de se responsabilizar somente o município pelo não cumprimento do
estabelecido na Lei, quando na verdade existe uma co-responsabilidade entre
União, Estado e Município, com a definição específica dos papeis de cada um.
Antônio Carlos Gomes da Costa4 ao tratar desta questão, abordando-a
especificamente em relação à criança e ao adolescente, esclarece:
DESCENTRALIZAÇÃO: Entendida não como o município assumir
sozinho um determinado problema, eximindo o Estado e a União de qualquer
responsabilidade em relação ao mesmo. A MUNICIPALIZAÇÃO significa o
governo local assumir um papel de protagonista central na formulação e
implementação da política de atendimento aos direitos da criança e do
adolescente, sem, contudo, abrir mão do apoio técnico e financeiro dos níveis
supra-municipais de governo.
No mesmo sentido, esclarecem Wilson Donizeti Liberati e Públio Caio
Bessa Cyrino:
MUNICIPALIZAR é permitir, por força da descentralização política,
que determinados serviços, quanto à sua execução, e determinadas decisões
2 COSTA, Antônio Carlos Gomes da. É possível mudar. São Paulo: Malheiros Editores, 1993, p. 64.
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileira. 6ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores,
1993, p. 38.
4 Obra citada, p.13.
4
políticas possam ser tomadas dentro do Município, sem excluir a cooperação de
outros entes governamentais e não governamentais.5
Ao tratar da questão da descentralização, os citados autores
transcrevem a lição de Bandeira de Mello, que assim a define:
CENTRALIZAÇÃO é um sistema técnico-administrativo através do
qual o desempenho das funções pertinentes à administração se processa através
de um organismo único, embora as exercite mediante vários órgãos.
DESCENTRALIZAÇÃO, ao revés, é um sistema técnico – administrativo
através do qual o desempenho das funções pertinentes à administração se
processa através de vários organismos que desfrutam de largo grau de
independência..6
Decorre de tais ensinamentos que o Município é a fonte primária das
ações que visam o bem estar de toda a comunidade, com plena iniciativa das
medidas e políticas públicas.
Tal função é exercida em parceria com a União e o Estado, que não
podem mais se limitar a exercer um papel controlador e tutelar. Também são
parceiros necessários na formulação e execução das políticas públicas as
entidades não governamentais e a sociedade, cuja participação apresenta-se
indispensável.
- PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA.
Como já afirmado, a participação comunitária preconizada na
Constituição, tem importante papel na formulação e execução das políticas
públicas.
No entanto, a concretização deste papel implica na condição do cidadão
ter ciência das atribuições que lhe foram conferidas, sob pena de integrar uma
“participação figurativa”, perdendo a real oportunidade de intervir nas
decisões políticas.
Safira Bezerra Ammann aponta os três requisitos básicos para que a
participação comunitária se efetive. São eles: a) informação; b) motivação e c)
educação para participar7.
INFORMAÇÃO: Há necessidade do conhecimento prévio das
situações a serem enfrentadas, com a completa interação dos fatos.
5 Conselhos e Fundos no Estatuto da Criança e do Adolescente. São Paulo: Malheiros Editores, 1993, p.
64.
6 Obra citada, p. 55.
7
LIBERATI, Wilson Donizeti e CYRINO, Públio Caio Bessa. Obra citada, p. 52-53.
5
“Somente informada, pode uma população fazer um julgamento claro
sobre a validade das oportunidades e dos instrumentos postos à sua
disposição, utilizá-los ou, inclusive, rejeitá-los, se os considera
ineficientes ou inadequados”.
MOTIVAÇÃO: “atua no campo psicológico, provocando a
identificação das razões que podem mover o indivíduo a participar”.
EDUCAÇÃO PARA PARTICIPAR: “trata-se da aprendizagem para
participar, que necessita de um exercício contínuo e permanente da
práxis participativa, pelo homem: na reivindicação de seus direitos,
na assunção de suas responsabilidades, no aperfeiçoamento de sua
profissão, na geração de mais saber, na prática associativa, na
elaboração e execução de planos, no desempenho de suas funções
políticas, no posicionamento consciente face às opções, no exercício
do voto e da representatividade”. Integra este requisito a questão da
capacitação.
Com uma população informada, motivada e educada para participar,
fica fácil o cumprimento do estabelecido na Constituição.
Essa participação pode ocorrer de várias formas. A mais elementar
refere-se ao exercício do direito do voto, que traduz uma participação indireta.
Seguem-se a ela a participação direta do cidadão em associações (ex. de
bairros), sindicatos, organizações não governamentais, projetos sociais,
Conselhos, etc.
O importante é que tal participação resulte em “um processo de ações e
decisões que criam e modificam estruturas básicas da sociedade”.
Dentre estas formas de participação comunitária, merece destaque os
Conselhos Municipais, que podem ser constituídos em:
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Conselho Municipal da Educação.
Conselho Municipal da Saúde.
Conselho Municipal da Assistência Social.
Conselho Municipal da Pessoa com Deficiência.
Conselho Municipal do Idoso.
Estes Conselhos representam a “garantia da participação popular,
através de organizações representativas, na formulação da política mais
conveniente” aos interesses que estão em debate, visando o bem comum da
população. São os responsáveis pela JUSTIÇA SOCIAL, devendo ter uma
atuação independente e harmônica.
6
É através dos Conselhos Municipais que “o governante se encontra com
os governados para, juntos, conferirem se o ato de governar provoca desvios ou
correção de desvios entre a realidade e as normas escolhidas pelo pais”8.
A participação nos Conselhos representa o exercício pleno da cidadania,
mas causa certo temor, principalmente ao poder constituído, posto que ainda
não estamos acostumados com a “idéia da população gerir ou participar da
gestão dos negócios públicos”.
- A IMPLANTAÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS.
Decorre desta falta de experiência participativa, tanto da população
como do Poder público, grande dificuldade na implantação dos Conselhos
municipais.
Com o advento da Constituição de 1988, os municípios trataram de
forma diferente e particular esta questão, posto que a participação popular
ficava a mercê do administrador público e de alguns setores da comunidade.
Tendo como base a classificação apresentada por Arno Vogel9 referente à
implantação dos Conselhos Municipais de Direitos da Criança e do
Adolescente, pode-se estendê-la aos demais conselhos (saúde, assistência social,
pessoa com deficiência), constatando a existência de três categorias de
municípios, a saber:
Municípios progressistas: correspondente às ações dos governos, bem como
da articulação dos quadros técnicos do setor governamental com entidades não
governamentais de atendimento no sentido de constituir um Conselho com a
máxima consistência possível, com capacitação dos atores pessoais ou institucionais
envolvidos no empreendimento comum. Promoveram reuniões, palestras, encontros,
seminários envolvendo os assuntos mais importantes para a cidade.
Municípios formalistas: referente aquele município que acata a lei enquanto
tal. Tratava-se de cumprir uma formalidade imposta pela nova ordem jurídica,
simplesmente para não ficar em desacordo com ela, evitando, desse modo, eventuais
sanções por parte das instâncias políticas superiores. Prevaleceu a alternativa mais
cômoda e mais rápida, que consistia em copiar, com as alterações indispensáveis, os
modelos normativos de outros municípios. Não se constata nenhuma consonância
com as preocupações efetivas do Estatuto ou o princípio adotado.
8
PEREIRA, Tânia da Silva. Direito da criança e do adolescente: uma proposta interdisciplinar. Rio de
Janeiro: Ed. Renovar, 1996, p. 592.
9 VOGEL, Arno. Do Estado ao Estatuto. In:. PILOTTI, Francisco, RIZZINI IRENE (org.). A arte de
governar crianças. Rio de Janeiro: Instituto Interamericano Del Niño, Editora Universitária santa
Úrsula. 1995, pág. 326.
7
Municípios conservadores: onde o Estatuto foi pura e simplesmente rejeitado,
e onde, portanto, os Conselhos estão longe de se constituírem.
Esta classificação tende a se acabar ou pelo menos diminuir a
diferença entre um município e outro, uma vez que a mudança dos governantes
municipais, a maior conscientização da população, a necessidade dos Conselhos
e a prática da democracia acabam levando a efetiva implantação e
funcionamento dos referidos órgãos.
É certo, porém, que existem dificuldades para que tal realidade venha a
ser contemplada. Segundo Antonio Carlos Gomes da Costa10 as dificuldades da
participação da população nos destinos políticos do município, podem assim
ser resumidas:
Os prefeitos temem que a abertura do processo de participação venha
a solapar-lhes a autoridade legitimamente conquistada nas urnas;
Desconhecem as atribuições dos Conselheiros e negam condições
materiais para o desempenho de suas atividades;
Os vereadores temem que os Conselhos se tornem um poder
concorrente com o Legislativo Municipal, esvaziando seu papel de
portadores dos interesses comunitários junto ao Executivo;
Os funcionários municipais temem que a estrutura e o funcionamento
de seus órgãos sejam questionados em sua eficácia e, até mesmo, em
sua existência e, em nome da defesa de seus interesses profissionais,
refugiam-se no corporativismo mais obtuso e estreito; Também não
reconhecem a legitimidade dos Conselhos, muitas vezes sonegam
informações.
Aqueles setores da iniciativa privada que sempre desfrutaram de
uma intimidade lucrativa com o poder (concessionários, empreiteiras,
fornecedores e prestadores de serviços) logo percebem que a
transparência e a participação de outros segmentos da sociedade na
administração pública vai contra a lógica de seus interesses e “antes
que o mal cresça”, procuram por todos os meios desacreditar e
obstruir as iniciativas que caminham no sentido da participação.
No entanto, citado autor embora reconhecendo tais dificuldades aponta
as vantagens da participação da comunidade nos destinos do município,
esclarecendo:
10 É possível mudar. São Paulo: Malheiros Editores, 1993, p. 66.
8
Através da participação, as organizações representativas da
população “tomam pulso” da situação do município, ao visualizar e
discutir o que precisa e o que pode ser feito no marco dos
recursos existentes;
Uma vez conscientizada da real situação pelas suas lideranças, a
população torna-se naturalmente mais realista, passando a
compreender melhor por que certas coisas não foram possíveis,
passando a valorizar melhor aquilo que, efetivamente, se conseguiu.
A disposição de contribuir na arrecadação melhora, em razão do mais
amplo conhecimento pela população dos propósitos e do trabalho do
governo municipal.
As resistências às mudanças diminuem, à medida que, dentro e fora
do serviço público, um número maior de pessoas passa a ter uma
consciência mais clara dos destinos da coletividade.
Rompida a distancia entre governantes e governados, o trabalho
conjunto emerge como conseqüência natural das responsabilidades
compartilhadas e dos desafios assumidos em parceria.
A transparência impõe, por si mesma, um clima natural de contenção
e de austeridade por parte dos funcionários e dirigentes no trato da
coisa pública.
A Câmara de Vereadores se fortalece e se legitima ao abrir os espaços
legais, e ao colocar-se, perante a população como o suporte político e
o controlador por excelência das ações do Executivo em favor do bem
comum.
Verifica-se do exposto, que não obstante as dificuldades, a participação
comunitária, por intermédio dos Conselhos apresenta reais vantagens ao
município, sendo um fator de desenvolvimento que não pode ser
desconsiderado, sob pena de ofender aos princípios democráticos talhados na
atual Constituição.
- CONSELHO DE DIREITOS DA CRINÇA E DO ADOLESCENTE.
A Constituição Federal, ao tratar do tema “criança e adolescente”,
apontou como diretriz a descentralização política-administrativa e a
participação comunitária. É o que se extraí do disposto nos artigos 227, § 7º e
204.
9
Dando cumprimento a tal mandamento, o Estatuto da Criança e do
Adolescente no artigo 88, estabeleceu:
Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:
I – municipalização do atendimento;
II – criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos
da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações
em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por
meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e
municipais;
III – criação e manutenção de programas específicos, observada a
descentralização político-administrativa;
IV –
V -….
VI –
VII – mobilização da opinião pública para a indispensável
participação dos diversos segmentos da sociedade.
Constata-se pela redação do referido artigo, que a municipalização e a
participação comunitária foram devidamente asseguradas pelo legislador,
quando a questão refere-se à criança e adolescente.
Apontou ainda que, uma das formas dela ocorrer é com a criação e
instalação dos CONSELHOS MUNICIPAIS DOS DIREITOS DA CRIANÇA E
DO ADOLESCENTE.
Tal Conselho resulta de uma parceria estabelecida entre a sociedade e o
Estado com o objetivo de fixar diretrizes relativas as políticas públicas
envolvendo criança e adolescente, bem como controlar as ações desenvolvidas.
O Conselho de Direitos é paritário, deliberativo, normativo e
controlador.
Composição paritária:
A composição dos Conselhos é paritária, ou seja, tem igual número de
membros governamentais e não governamentais, ou seja, haverá um mesmo
número de membros que representam a sociedade civil e o poder público. Esta
composição, lembra Antonio Carlos Gomes da Costa11, implica em reconhecer
que as decisões “emanadas por maioria dos membros do Conselho, não são
decisões de Governo e nem da sociedade”.
Órgão deliberativo:
11 Obra citada, p. 71.
10
O Conselho de Direitos delibera, isto é decide, resolve. Não é um órgão
consultivo ou que apenas emite orientações, opiniões ou sugestões. Os
Conselhos de Direitos “são decisores públicos colegiados, isto é, o que for decidido
no Conselho deve ser transformado em política pública pelos órgãos competentes
das administrações federal, estaduais ou municipais”.12
Função normativa:
Diante da competência de estabelecer regras para política pública
envolvendo criança e adolescente, o Conselho de Direitos exerce função
normativa, no sentido de emitir portarias, resoluções, pareceres e outros
documentos pertinentes, que melhor orientem as ações e diretrizes a serem
desenvolvidas.
É certo que esta função normativa deve seguir o que foi traçado na
legislação quanto à criança e adolescente, sob pena de ser norma inválida.
Órgão controlador:
Segundo Tânia da Silva Pereira13 “ser controlador das ações em todos os
níveis representa a possibilidade do Conselho de Direitos atuar de forma ampla, uma vez
fixadas as diretrizes governamentais. Este órgão deve fiscalizar o direcionamento das
políticas públicas, tomando, como referencial os princípios fixados no artigo 4º do ECA.
O Conselho Municipal não é órgão executor e no papel de controlador,
compete levar ao Ministério Público toda e qualquer irregularidade encontrada
na execução dos projetos ou não atendimento das diretrizes fixadas.
Um Conselho Municipal funcionando nestes termos, possibilita melhor
direcionamento dos problemas relativos a criança e ao adolescente, com a
efetiva garantia dos direitos consagrados na Constituição. É a própria
comunidade enfrentando seus problemas e buscando soluções.
- CONSIDERAÇÕES FINAIS.
A comunidade precisa colocar em prática os mandamentos
constitucionais, a fim de buscar o bem de todos, com a construção de uma
sociedade mais justa, livre e solidária. Para tanto, há necessidade de pensar
mais no coletivo do que no individual. É certo que:
“a tendência das pessoas é se conservarem no âmbito dos seus pequenos
interesses particulares. Essa é a sua forma de participação no fortalecimento das
12 COSTA, Antônio Carlos Gomes da Costa. Obra citada, p. 72.
13 Obra citada, p. 593.
11
regras que mantém as desigualdades, as injustiças, a discriminação, a crueldade,
a opressão”14.
Um mundo melhor tem seu início na participação da comunidade,
incluindo a família, que altera a realidade do município, que por sua vez
transforma o Estado, que proporciona o desenvolvimento do País. Esta é a
lógica da mudança, pois a história já demonstrou que, a experiência em sentido
contrário não gerou bons frutos.
14 MORAES, Edson Sêda. O Estatuto da Criança e do Adolescente e a participação da sociedade. São
Paulo: Cadernos populares, n. 2. SITRAENFA/CBIA, 1991, p. 9.