Luiz Antonio Miguel Ferreira¹
Sabe-se que a emenda parlamentar é um instrumento legal que possibilita a membros do Congresso Nacional (deputados federais e senadores) e das Assembleias Legislativas estaduais influenciar diretamente na destinação de recursos públicos, por meio da alteração da Lei Orçamentária Anual (LOA). Trata-se de uma proposta realizada individualmente ou em grupo para incluir no orçamento recursos públicos direcionados a ações específicas, como saúde, educação, infraestrutura municipal, entre outras.
Antes de 2015 a execução de tais emendas era facultativa, ou seja, o Executivo poderia ou não atender a indicação do legislador. Porém, com a Emenda Constitucional n. 86/2015, tais emendas individuais passaram a ser obrigatórias até um determinado teto previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), vinculando parte dos recursos diretamente às áreas especificadas (Constituição Federal, art. 166-A).
Em síntese, pode-se afirmar que a finalidade das emendas parlamentares é destinar recursos públicos para projetos e programas locais, escolhidos pelo parlamentar de acordo com as suas demandas eleitorais. Trata-se de um instrumento de participação do legislativo na definição das prioridades orçamentárias.
Neste sentido, as emendas parlamentares podem auxiliar na execução de políticas públicas nas mais diversas áreas, complementando os orçamentos federais, estaduais e municipais.
Dentro deste contexto, um grupo que se encontra, atualmente, com uma distribuição deficiente de recursos é aquele representado pelas crianças e adolescentes, que teve uma baixa execução orçamentária em 2024, resultando em poucos avanços em suas políticas públicas, conforme estudos do INESC publicados em abril de 2025². No entanto, vale destacar que referido grupo é considerado prioridade absoluta na execução das políticas públicas (Constituição Federal, art.227) e deve ter preferência na formulação e execução das políticas sociais públicas, com a destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e juventude (Estatuto da Criança e do Adolescente, art. 4º, Parágrafo único, “c” e “d”), o que demonstra uma necessidade urgente de reavaliar a questão das emendas parlamentares e a sua relação com a criança e o adolescente.
Ao analisar o papel do parlamentar na apresentação de emendas, deve-se registrar o disposto no artigo 1º, parágrafo único da Constituição Federal, que estabelece que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição.
Retrata tal dispositivo o conceito de democracia participativa, apresentando a sociedade civil como corresponsável na efetivação das políticas públicas, posto que o poder também é exercido por ela diretamente.
E a Constituição expressa esta circunstância em diversos dispositivos legais, com a criação dos Conselhos (estaduais e municipais), reconhecendo a necessidade de uma descentralização política e de uma gestão democrática com a participação social. A título de exemplo, estabelece a Constituição Federal expressamente:
- Saúde — Art. 198, III — a participação da comunidade — como diretriz para o desenvolvimento das ações e serviços públicos.
- Assistência Social — Art. 204, II — participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
- Educação — Art. 205 — educação promovida com a colaboração da sociedade.
- Criança e Adolescente — art. 227 — Dever da sociedade em garantir os direitos fundamentais às crianças, adolescentes e jovens.
Esta ordem legal traz uma nova concepção de cidadania, criando os conselhos como instâncias de interlocução entre o Estado e a Sociedade. Trata-se, pois, de uma instância consultiva, deliberativa e de gestão. Também é uma instância de fiscalização e controle das políticas públicas. Nesse sentido, há Conselhos da Infância e Juventude, do Idoso, da Assistência Social, da Alimentação Escolar, do Desenvolvimento Rural, da Saúde e da Educação.
Especificamente em relação à criança e ao adolescente, os Conselhos Municipais são órgãos deliberativos e controladores das políticas públicas no município nesta área, responsáveis por gerir os recursos do fundo municipal dos direitos da Criança e do Adolescente. Nesse sentido, estabelece o Estatuto da Criança e do Adolescente:
Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:
I. municipalização do atendimento;
II. criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;
III. criação e manutenção de programas específicos, observada a descentralização político-administrativa;
IV. manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;
[…]
VII. mobilização da opinião pública para a indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade.
Em síntese, os Conselhos Municipais são responsáveis pelas políticas públicas na área da Infância e da Juventude e pela administração do Fundo Municipal, com a destinação de recursos para projetos que contemplem a efetivação dos direitos fundamentais desta população. Para tanto, os Conselhos devem estar preparados para o efetivo cumprimento de seu papel, com a sociedade civil participando ativamente da concretização das políticas públicas.
Diante deste cenário, ao analisar a questão das emendas parlamentares, sua destinação, a prioridade absoluta da criança e do adolescente e o papel dos Conselhos Municipais, constata-se que a forma mais eficaz de se cumprir a lei seria o direcionamento dos recursos orçamentários aos fundos municipais, ou seja, as emendas deveriam ser direcionadas diretamente aos Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente. O parlamentar direciona para o município os recursos, mas quem administra a verba é o Conselho Municipal, através da gestão do fundo municipal dos direitos da criança e do adolescente, pois, como órgão responsável pela política pública neste setor, teria mais condições de apontar qual a demanda que mais necessita de verbas, consolidando a democracia participativa prevista no artigo 1º, parágrafo único da Constituição Federal.
Trata-se de uma forma de dar mais transparência às emendas parlamentares ou mesmo às emendas impositivas dos vereadores. Isto porque, muitas vezes, o beneficiário direto das verbas nem sempre cumpre com o seu papel perante a comunidade. Ademais, pode representar um recurso para uma entidade ou órgão que não desenvolve uma ação mais urgente e necessária.
Como estas verbas são consideradas recursos públicos, acabam sendo fiscalizadas também pelos Tribunais de Contas, aumentando ainda mais o poder fiscalizatório da sua correta aplicação.
Ainda como vantagem, recebe a verba a entidade que desenvolve projeto que vai ao encontro dos interesses da população beneficiada: criança ou adolescente.
Tem ainda como diferencial o fato de a entidade beneficiada estar devidamente registrada no Conselho, atendendo a várias exigências legais, para que possa desenvolver os projetos contemplados.
Tal procedimento já é adotado com sucesso em municípios brasileiros, como em Curitiba-PR, onde os valores provenientes de emendas
parlamentares coletivas são encaminhados diretamente ao Fundo Municipal para Criança e o Adolescente, sob gestão do CMDCA local, que, por sua vez, realiza a destinação da verba às entidades cadastradas, para que desempenhem seus projetos sociais. Em 2024, a área da infância e juventude da capital paranaense foi a mais beneficiada por tais emendas³.
Em síntese, verifica-se com este posicionamento que os direcionamentos das verbas dos parlamentares encontrarão mais segurança quando encaminhadas aos Fundos Municipais. Destaca-se neste caso o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, mas também poderiam ser destinadas aos outros fundos municipais, como do Idoso, Educação e da Saúde. Isto não lhe retira o grau de liberalidade, pois a verba irá para o município que ele indicar, porém, ao projeto deliberado pelo Conselho Municipal. Por outro lado, a entidade que recebe tem que estar registrada regularmente no Conselho e deverá aplicar de forma adequada o valor recebido, com a efetiva prestação de contas das citadas verbas.
Enfim, constata-se ainda que tal posicionamento proporcionará um reforço dos Fundos Municipais e atingirá as políticas públicas que mais necessitam.
¹ Advogado e consultor. Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo Aposentado. Mestre em Educação. Autor de livros e artigos nas áreas da infância, pessoa com deficiência e educação. luiz.ferreira.mp@gmail.com — agosto de 2025.
² Governo federal deixou de investir milhões em políticas de proteção para crianças e adolescentes em 2024. https://inesc.org.br/governo-federal-deixou-de-investir-milhoes-em-politicas-deprotecao-para-criancas-e-adolescentes-em-2024/
³ https://www.curitiba.pr.leg.br/informacao/noticias/vereadores-destinam-r-5-3-mi-para-infancia-e-juventude-com-emendas-coletivas